MEMPERTANYAKAN KEDAULATAN RAJA DALAM SISTEM KETATANEGARAAN REPUBLIK INDONESIA

Refleksi Awal

Konsep kedaulatan adalah konsep yang pertama kali didengungkan oleh Jeans Bodin yang menyatakan kedualatan adalah kekuasaan tertinggi dalam suatu negara yang sifatnya tunggal, asli, dan tidak dapat dibagi-bagi. Tunggal berarti hanya ada satu kekuasaan tertinggi, sehingga kekuasaan itu tidak dapat dibagi-bagi. Asli berarti kekuasaan itu berasal atau tidak dilahirkan dari kekuasaan lain. Sedangkan abadi berarti kekuasaan negara itu berlangsung terus-menerus tanpa terputus-putus. Maksudnya pemerintah dapat berganti-ganti, kepala negara dapat berganti atau meninggal dunia, tetapi negara dengan kekuasaanya berlangsung terus tanpa terputus-putus.[1]

Salah satu bentuk kedulatan yang dikenal adalah kedaulatan raja, konsep kedaulatan raja bertitik tolak dari kekuasaan tertinggi yang berada di tangan raja. Berdasarkan Amanat 5 September 1945, Yogyakarta sebagai sebuah kesultanan menyerahkan kekuasaan kepada republic Indonesia. Isi amanat tersebut adalah sebagai berikut :

1. Bahwa Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat jang bersifat keradjaan adalah daerah istimewa dari Negara Republik Indonesia.
2. Bahwa kami sebagai Kepala Daerah memegang segala kekuasaan dalam Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat, dan oleh karena itu berhubung dengan keadaan pada dewasa ini segala urusan pemerintahan dalam Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat mulai saat ini berada ditangan kami dan kekuasaan-kekuasaan lainnja kami pegang seluruhnya.
3. Bahwa perhubungan antara Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat dengan Pemerintah Pusat Negara Republik Indonesia, bersifat langsung dan Kami bertanggung djawab atas Negeri Kami langsung kepada Presiden Republik Indonesia.[2]

Konsepsi Negeri Ngajogjakarta Hadiningrat sebagaimana yang disebutkan dalam amanat 5 September 1945 tersebut seolah menjadikan Yogyakarta sebagai negara di dalam negara. Hal ini menjadi rancu apabila dibenturkan dengan konsep negara kesatuan yang dianut di Indonesia, namun demikian terdapat pengakuan kekhususan daerah dalam Pasal 18 B ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945; “Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.” Sifat pengkhususan terhadap Yogyakarta ini lah yang kemudian harus dipahami dari konsep kedaulatan raja, asumsi yang demikian berawal dari sebuah pemikiran bahwa di dalam negara kesatuan tidak boleh ada sebuah daerah yang dianggap negara di dalam negara, bertitik tolak dari amanat 5 September 1945. Terlepas dari amanat 5 September 1945 dan pengakuan atas keistimewaan Yogyakarta, dengan bertitik tolak dari komentar Presiden RI Susilo Bambang Yudhoyono bahwa di dalam negara demokrasi tidak boleh lagi ada konsep non demokratis, tulisan ini hendak mengangkat permasalahan eksistensi pemerintahan Yogyakarta dalam konsep kedaulatan raja dan sistem ketatanegaraan Indonesia.

Sekilas Teori Kedaulatan

Pembahasan mengenai kedaulatan berawal dari sebuah pembahasan mengenai kajian negara dan kekuasaan negara. Negara itu sendiri merupakan organisasi kekuasaan yang terbentuk sebagai suatu sistem tatanan kerja yang terbentuk melalui organ-organ kekuasaan di dalamnya. Permulaan pembahasan mengenai kedaulatan berawal dari pemikiran mengenai asala mula sumber kekuasaan itu sendiri. Sehingga pada perkembangannya Jean Bodin kemudian memperkenalkan istilah kedaulatan yang diartikan sebagai kekuasaan tertinggi untuk menentukan hukum dalam suatu negara. Konstruk kedaulatan dari Bodin ini bersifat intern yang mana untuk diterapkan pada saat ini menimbulkan kerancuan sehingga dalam perkembangannya terdapat kedaulatan yang sifatnya intern maupun ekstern.[3] Perkembangan konsep kedaulatan sebagai kekuasaan tertinggi kemudian menimbulkan retorika pertanyaan mengenai sumber kekuasaan tersebut sehingga menghasilkan teori kedaulatan Tuhan, Kedaulatan Raja, Kedaulatan Negara, Kedaulatan Hukum, dan Kedaulatan rakyat.

Kedaulatan Tuhan adalah ajaran yang berkembang dibawah pemikiran dari penganut-penganut teori teokrasi seperti halnya Augustinus, Thomas Aquinas, dan Marsilius. Pemikiran utamanya adalah pemegang kekuasaan tertinggi adalah Tuhan dan gereja adalah wakil Tuhan di dunia. Perkembangan dari teori ini melahirkan teori kedaulatan raja. Teori kedaulatan raja merupakan ajaran yang menitikberatkan bahwa raja adalah penguasa tertinggi dari negara, teori berkembang sebagai reaksi dari teori kedaulatan tuhan yang menempatkan gereja sebagai poros utama pemerintahan suatu negara. Menurut teori kedaulatan raja, raja dan keluarganya merupakan pemegang utama dari kekuasaan. Sebagaimana dikatakan Thomas Hobbes Raja berdaulat artinya :

-       Ia menentukan bentuk pemerintahan, mengangkat pejabat-pejabat, mengontrol paham-paham perorangan, menjadi wasit dalam segala perkara, berhak menyatakan perang dst.

-       Ia merupakan sumber segala hukum. Pertama-tama sumber segala hukum negara yang terdapat baik dalam undang-undang maupun dalam adat-istiadat. Lagipula sumber segala hukum dalam hubungan perdata.[4]

Teori Kedaulatan Rakyat lahir dari reaksi terhadap teori kedaulatan raja. Sebagai pelopor teori ini adalah Jean Jacques Rousseau (1712-1778). Menurutnya raja memerintah hanya sebagai wakil rakyat, sedangkan kedaulatan penuh ditangan rakyat dan tidak dapat dibagikan kepada pemerintah itu. Itu sebabnya Rosseau dianggap sebagai Bapak Kedaulatan Rakyat. Teori ini menjadi inspirasi banyak negara termasuk Amerika Serikat dan Indonesia, dan dapat disimpulkan bahwa trend dan simbol abad 20 adalah teori kedaulatan rakyat.

Menurut teori ini, rakyatlah yang berdaulat dan mewakilkan atau menyerahkan kekuasaannya kepada negara. Kemudian negara memecah menjadi beberapa kekuasaan yang diberikan pada pemerintah, ataupun lembaga perwakilan. Tetapi karena pada saat dilahirkan teori ini banyak negara yang masih menganut sistem monarki, maka yang berkuasa adalah raja atau pemerintah. Bilamana pemerintah ini melaksanakan tugasnya tidak sesuai dengan kehendak rakyat, maka rakyat akan bertindak mengganti pemerintah itu. Kedaulatan rakyat ini, didasarkan pada kehendak umum yang disebut “volonte generale” oleh Rousseau. Apabila Raja memerintah hanya sebagai wakil, sedangkan kedaulatan penuh ditangan rakyat dan tidak dapat dibagikan kepada pemerintah itu.

Teori kedaulatan negara merupakan reaksi dari teori kedaulatan rakyat, tetapi melangsungkan teori kedaulatan raja dalam suasana kedaulatan rakyat. Menurut paham ini, Negaralah sumber dalam negara. Dari itu negara (dalam arti government= pemerintah) dianggap mempunyai hak yang tidak terbatas terhadap life, liberty dan property dari warganya. Warga negara bersama-sama hak miliknya tersebut, dapat dikerahkan untuk kepentingan kebesaran negara. Mereka taat kepada hukum tidak karena suatu perjanjian tapi karena itu adalah kehendak negara. Teori kedaulatan hukum timbul sebagai penyangkalan terhadap teori kedaulatan negara dan dikemukakan oleh Krabbe. Teori ini menunjukkan kekuasaan yang tertinggi tidak terletak pada raja (teori kedaulatan raja) juga tidak pada negara (teori kedaulatan negara). Tetapi berada pada hukum yang bersumber pada kesadaran hukum setiap orang.

Pemerintah Daerah

Pemerintah adalah organ yang mempunyai fungsi mengatur jalannya pemerintahan, dalam hal ini sebuah sistem pengelolaan negara yang dijalankan oleh sekelompok orang. Pemerintah dalam hal ini berkedudukan sebagai pemegang kewenangan yang didapat secara atribusi, delegasi atau pun mandat. Sumber kewenangan atribusi artinya kewenangan tersebut didapatkan dari peraturan perundang-undangan, kewenangan yang didapat dari delegasi adalah kewenangan yang didapat dari pembagian kewenangan, sedangkan mandat lebih kepada perintah untuk melaksanakan. Konsep pemerintahan di Indonesia berdasarkan sistem ketatanegaraan Indonesia terdiri dari pemerintah pusat dan daerah. Hubungan antara pemerintah pusat dan daerah merupakan hubungan yang didasarkan pada asas desentralisasi pemerintahan dan dekonsentrasi serta asas pembantuan. Asas desentralisasi merupakan sebuah asas yang mendasari adanya pembagian wewenang secara delegasi antara pemerintah pusat dan daerah, sedangkan asas dekonsentrasi mengarah kepada pembagian konsentrasi tugas antara pemerintah pusat dan daerah.

Yogyakarta dalam perspektif hukum pemerintahan daerah merupakan sebuah daerah khusus, yaitu daerah yang mempunyai kekhususan, dalam hal ini dari aspek kajiannya pengkhususan Yogyakarta terletak pada pemilihan gubernurnya secara penunjukan dan bersifat turun temurun. Model pemilihan gubernur yang demikian merupakan sebuah tradisi turun temurun sebagai konsekuensi Yogyakarta yang melakukan penundukan terhadap Indonesia dengan persyaratan tetap ada pengakuan terhadap raja. Sehingga bisa dideskripsikan bahwa raja merupakan sebuah symbol untuk menyebut gubernur DIY.

Berdasarkan Pasal 18 B ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dinyatakan bahwa ; “ Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.” Penafsiran gramatikan dari Pasal 18 B ayat (1) UUD 1945 ini merupakan sebuah titik perluasan dari konsep Negara Kesatuan Republik Indonesia, ini artinya negara secara langsung mengakui keberagaman daerah-daerah dengan pattern budaya tertentu termasuk Yogyakarta dengan budaya kesultanan yang masih sangat kental dianut. Konsepsi ini menjadi titik tolak awal dari adanya pengakuan terhadap gubernur yang bersifat turun temurun dan bukan dari pemilihan kepala daerah, lantas demikian akan mejadi rancu dengan konsep DPRD DIY yang dipilih oleh rakyat, karena di sini sulta yang secara hukum hanya sebagai gubernur—meskipun turun temurun—harus bertanggung jawab kepada DPRD yang merupakan hasil pemilihan umum.

Eksistensi Pemerintahan Yogyakarta Dalam Perspektif Kedaulatan Raja dan Sistem Ketatanegaraan Indonesia

Perspektif kedaulatan raja adalah sudut pandang yang dibangun di dalam tulisan ini untuk mengkritisi kedudukan raja Yogyakarta dalam sistem ketatanegaraan republik Indonesia. SIstem ketatanegaraan Indonesia dibangun dari cita-cita awal dengan semboyan Bhineka Tunggal Ika yang bermakna “Berbeda Tetapi Tetap Satu Jua”. Arti penting dari semboyan ini adalah pemaknaan negara mengakui keberagaman penduduk Indonesia. Sistem ketatanegaraan Indonesia dengan semboyan tersebut kemudian dibentuk dalam konsepsi negara kesatuan sebagaimana termaktub dalam Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia ; Negara Indonesia ialah negara kesatuan, yang berbentuk republik.

Selanjutnya disebutkan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 Bahwa “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” Artinya konsep teoritis model kedaulatan yang dianut di Indonesia adalah kedaulatan rakyat. Dalam hal ini rakyat menyerahkan hak untuk diatur kepada negara.

Eksistensi pemerintahan Yogyakarta merupakan gambaran keberadaaan pemerintahan Yogyakarta dalam konsep kedaulatan raja. Konsep kedaulatan raja adalah konsep kekuasaan tertinggi berada di tangan raja, yang mana kedaulatan tertinggi yang dimaksudkan adalah tiada kekuasaan lain yang lebih tinggi, murni tanpa terpisah. Pemerintahan Yogyakarta secara hierarkis kewenangan merupakan pemerintahan provinsi yang berada dibawah naungan NKRI artinya pemerintahan Yogyakarta adalah pemerintahan di bawah naungan gubernur. Penyebutan sultan hanya sebuah simbolisasi belaka karena di sini dengan adanya symbol tersebut NKRI mengakui ada keistimewaan Yogyakarta meskipun akhirnya terjadi tumpang tindih. Dengan demikian dapat dideskripsikan bahwa pemerintahan provinsi Yogyakarta tidak memenuhi kriteria untuk dikatakan menganut kedaulatan raja, yang mana kriterianya adalah sebagai berikut :

1.     Pemerintahan provinsi Yogyakarta tidak memiliki kekuasaan yang sifatnya berada di atas negara (kedaulatan).

2.     Gubernur DIY (sultan) adalah jabatan hukum yang harus dipertanggungjawabkan kepada DPRD Yogyakarta.

3.     Gubernur Yogyakarta meskipun diangkat secara turun temurun merupakan konsekuensi dari pengakuan keistimewaan Yogyakarta yang tersirat dalam Pasal 18 B ayat (1) UUD 1945.

Daftar Bacaan

Huijbers, Theo.2009. Filsafat Hukum Dalam Lintasan Sejarah. Yogyakarta : Kanisius.

Soehino.2008. Ilmu Negara. Yogyakarta : Liberty.

Tanya, Bernard L. Yoan N.Simanjuntak dan Markus Y.Hage. 2010. Teori Hukum: Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Generasi. Yogyakarta : Genta Publishing.

---

[1] Bernard L Tanya, Yoan N.Simanjuntak, Markus Y Hage.  Teori Hukum : Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Generasi ( Yogyakarta : Genta Publishing, 2009). Hal.64-66.

[2] http://id.wikisource.org/wiki/Amanat_5_September_1945

[3] Soehino.Ilmu Negara (Yogyakarta : Liberty.Cet ke-8, 2008). Hal.151.

[4] Theo Huijbers.Filsafat Hukum Dalam Lintasan Sejarah (Yogyakarta : Kanisius, 2009).hal.67.